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El Presupuesto General del Estado para el 2017 ya está vigente sin mostrar cambios en los problemas de fondo: transparencia en las cifras y desequilibrio fiscal. Sin ajustes que los corrijan no será posible que la economía de Ecuador despegue y vuele alto, el cambio fiscal es invisible aún. A continuación analizo algunas pistas escondidas en la Programación Presupuestaria 2017-2020 aprobada junto al Presupuesto elaborado por el Ministerio de Finanzas.
En primer lugar es indispensable señalar un cambio metodológico importante (no explicado) dentro de las estadísticas fiscales. El Ministerio de Finanzas, por disposición del gobierno anterior, dejó de considerar y de publicar dentro de su reporte de ejecución presupuestaria los valores de la Cuenta Financiamiento de Derivados Deficitarios (CFDD). Por este motivo no es posible comparar la información actual con la de los años pasados a menos que sean previamente ajustados. Cabe destacar que esta cuenta fue creada e implementada al inicio del Gobierno anterior, en un ejercicio de transparencia, para registrar dentro del Presupuesto el gasto por la importación de combustibles y gas. Al final, lo deshizo.
Esta disposición de forma afecta en temas de fondo y se da justo cuando la imagen fiscal se deteriora y el precio del petróleo cae sin perspectivas de recuperación. El efecto directo es sobre el déficit fiscal, ya que lo perjudica cuando el precio del petróleo cae. Esto se debe a que esta cuenta contiene el gasto en la importación de combustibles y gas, por lo que usualmente aumenta el déficit fiscal. Para el 2016, por ejemplo, el déficit pasa de $6,083 a $5,200 millones tras el ajuste, una reducción de $882 millones (un punto en relación al PIB). Efectos similares se observan en 2009 y 2010, cuando el precio también cayó.
Ahora bien, una vez ajustadas las cifras extrayendo los valores de la CFDD en los años anteriores al 2017, los datos reflejan un déficit fiscal prematuro en las finanzas públicas. Es decir, este año se presentó mucho antes de lo común, en el mes de febrero. Esto revela la grave situación de las finanzas públicas en la actualidad y cuán complicado será para el régimen realizar una reforma tributaria favorable para la producción sin un ajuste severo en el gasto público. Implicaría que cualquier ajuste fiscal por el lado de los ingresos debería ser aplicado a inicios del año para que sea factible. En otras palabras, una reducción de impuestos no es posible en la segunda mitad del año cuando el déficit se dispara. Del mismo modo, una corrección en el gasto debería ser distribuida a lo largo del año para minimizar los efectos adversos sobre la economía. Por eso considero que si la reforma tributaria para reactivar la producción no entra en las próximas semanas para ser aplicada desde el 1 de enero de 2018, difícilmente entrará (en la medida en que se espera) en el 2018. La reactivación se pospone porque en el fondo se sigue creyendo en el Estado como el motor de la economía.
Consideremos ahora los temas de la Programación Presupuestaria. De ese documento se desprende que para el 2017, el Ministerio de Finanza prevé que el déficit de la cuenta CFDD sea solamente $181 millones y $0 entre 2018 y 2020. Sin embargo, esa proyección, que ayuda a mostrar una reducción drástica del déficit fiscal a $1,282 millones para el 2020, carece de sustento lógico y técnico. Históricamente esta cuenta no ha sido cero y solo fue positiva en el 2012 y 2014 con precios del crudo de $94 y $93. Por el contrario, el resultado ha sido en promedio un déficit de casi $500 millones anuales. Además, el resultado en los últimos tres años, en los que el precio pasó de $93 a $46, ha sido de continuo deterioro, tal como se muestra en el gráfico a continuación.
Fuente: Ministerio de Finanzas. Elaboración propia.
Por el lado técnico esto implicaría que se generarían suficientes ingresos por la exportación de petróleo y derivados para cubrir la importación de combustibles. Es decir, o que el precio subirá o que se incrementará sustancialmente la producción de petróleo y derivados. No obstante, los supuestos macroeconómicos del Banco Central incluidos en la Programación Presupuestaria indican que prevén un estancamiento tanto de los precios como de la producción (sin tomar en cuenta las anunciadas deficiencias de la Refinería de Esmeraldas). Otro camino podría ser que se contemple una reducción en el subsidio a los combustibles, pero eso no es consistente con el creciente gasto presupuestado por Finanzas para este rubro y que para el 2020 superaría los $4.000 millones. También podría ser que el país reduzca su consumo de combustibles, pero esto tampoco suena posible en el corto plazo. Finanzas debe explicar a qué se debe tal cambio metodológico y en base a qué espera que no exista déficit en la Cuenta Financiamiento de Derivados Deficitarios.
Otro tema es la estimación dentro de la Programación de un incremento del 15% en los ingresos tributarios hasta el 2020 a la par de una reducción del 7% en el gasto. Tarea complicada e incompatible con otras medidas dialogadas y pre-acordadas en el Consejo Productivo (por el lado de los tributos) así como con el plan Toda una Vida de la Presidencia (por el lado de los gastos). Pues estas cifras son estimadas por el propio Ministerio de Finanzas y deberían contemplar esas medidas si efectivamente han sido consideradas para los próximos años. De ahí que por el momento, al menos en los números, no se perciben aires de cambio en la política fiscal del Gobierno.
En las próximas semanas será presentada la nueva Programación Presupuestaria 2018-2021, es decir aquella que incluiría todo el periodo presidencial del Presidente Lenin Moreno. Será entonces una nueva oportunidad para que su Gobierno presente en blanco sobre negro las cifras del anhelado cambio que viene dialogando por más de 100 días. Hasta eso, la Programación Presupuestaria vigente muestra una deseable ficción lejos de la realidad, mientras que el déficit fiscal prematuro reduce la esperanza de una verdadera reforma tributaria en el corto plazo.