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En el 2015 el gobierno ecuatoriano agudizó su política proteccionista. Ni bien acababa el 2014 y el país ya enfrentaba el incremento del arancel de 588 productos de importación (maquinarias y equipos de computación) para el año nuevo.[1] Luego vino la primera cucharada de las sobretasas arancelarias en enero. El Gobierno decidió restringir las importaciones imponiendo salvaguardias[2] del 7% y 21% a Perú y Colombia respectivamente[3]. La medida cumplió su cometido, disminuyó la salida de divisas, y en marzo Ecuador generalizó la disposición a nivel mundial para un tercio de los productos de importación. Las sobretasas fueron del 5%, 15%, 25% y 45% dependiendo del tipo de producto.[4] De acuerdo al cronograma de reducción, en junio próximo el nuevo Gobierno deberá eliminar la medida. Difícilmente será el fin de esta historia.
¿Por qué las salvaguardias?
Dos eventos externos marcaron la agenda al Gobierno. En el 2014 el precio del petróleo cayó de $106 a $47 y el dólar americano aumentó su valor (siempre se mueven en sentidos contrarios). El impacto fue directo y fuerte en las arcas fiscales. La caída del precio del crudo enfrentó una pérdida de ingresos de al menos $3,000 millones. En la otra orilla, la apreciación del dólar redujo el valor de las importaciones y por ende se podía comprar más y a menor precio. Por un lado entraban menos dólares y por el otro se iban más de la cuenta. Es así que el Gobierno decidió restringir la salida de dólares castigando las importaciones con las salvaguardias para controlar el flujo de divisas.
El gasto público ante todo
En términos simples el consumo de una nación proviene del sector privado y público. Pero al igual que una familia no produce todo lo que consume y debe hacer compras en los supermercados, los países compran en el exterior (importan) una parte de lo que consumen. Por eso, con menos ingresos para la economía, una reducción del consumo era naturalmente inminente.
Pero el Gobierno no estaba dispuesto a asumir ese ajuste para el sector público. Para ese entonces el gasto público representaba el 45% de la producción del país, lo que implicaba una agresiva participación del Estado en la economía. Desde la masa salarial de medio millón de empleados hasta la obra pública y prestación de servicios sociales. La economía, al igual que hoy, dependía en gran manera de la participación del Estado. A esto se agrega el factor político, detener la obra pública afectaría la popularidad del Presidente. El ajuste tenía que asumirlo el sector privado. Aunque era evidente que eso también afectaría la producción y el empleo, la Revolución no podía detenerse.
Salvaguardando el gasto público
El efecto de las salvaguardias fue inmediato y efectivo, aunque se diluyó con el tiempo. Durante su primer año lograron reducir 22% las importaciones al pasar de $26,660 millones a $20,699 millones entre el 2014 y 2015. A pesar de ello, la recaudación mensual promedio de tributos a la importación[5] superó los dos años anteriores ($303 millones) alcanzando los $325 millones. Queda claro el propósito recaudatorio de las salvaguardias para financiar el gasto público en el 2015. Hecho que posteriormente fue confirmado por el presidente Rafael Correa durante el Enlace Ciudadano #448[6].
En el 2016 la historia cambió. La crisis económica alcanzó su pico y las importaciones cayeron hasta su mínimo. Además las sobretasas sufrieron algunas variaciones. En enero se redujo la tasa del 45% al 40%, en abril se eliminó la del 5%, y en octubre se redujeron las tasas del 40% al 35% y del 25% al 15%. De tal manera que solo quedaron vigentes dos sobretasas (35% y 15%) para el cronograma de eliminación en el 2017[7]. Esos cambios provocaron que la recaudación sobre las importaciones caiga a lo largo del año, en especial hasta junio cuando el aumento del IVA al 14% la volvió a impulsar.
En abril del 2017 hubo otra reducción de las tasas. Del 15% al 10% y del 35% al 23.3%. En mayo bajaron al 5% y 11.7% respectivamente y se espera que en junio desaparezcan. En total, entre enero de 2015 y marzo de 2017 los ecuatorianos hemos contribuido al fisco con más de $1,724 millones por sobretasas para salvaguardar el gasto público.
Fuente: Banco Central del Ecuador. Aduana del Ecuador.
Salvaguardando los acreedores
Es evidente que las salvaguardias tuvieron un efecto restrictivo en la salida de divisas. Redujeron drásticamente las importaciones que en el 2016 siguieron cayendo hasta $15,858 millones. Pero la salida de divisas no solo se da vía importaciones sino también por pagos al exterior y en eso nada supera al Estado.
Con la caída de los ingresos petroleros y de la recaudación tributaria a consecuencia de la crisis el Estado dejó de percibir importantes cantidades de recursos. Y a pesar de que una solución podría haber sido ajustar el gasto, el Gobierno decidió reemplazar ese faltante con financiamiento externo. Por ello en los últimos años el endeudamiento público externo tomó fuerza. Debido a la urgencia económica y mala condición financiera del país se aceptaron incluso condiciones onerosas y de corto plazo.[8] Consecuentemente, el servicio de la deuda externa se incrementó a tal punto que en la actualidad triplica al del 2010.
Así el Estado se convirtió en el mayor exportador de divisas. En el 2016 transfirió a sus acreedores externos $3,039 millones y para los próximos años la historia no es distinta. Entre 2017 y 2021 deberá pagarles alrededor de $3,600 millones anuales.
La restricción a la salida de divisas es “necesaria” para un gobierno sin límite de gasto en un país dolarizado y cerrado al mundo. Con ella el Gobierno salvaguarda sus acreedores externos a costa del bienestar de los ciudadanos. Cada maquinaria, vehículo, computadora y hasta desodorante importado por las familias implicaría menos gasto (vía endeudamiento) para el Gobierno. Desde el 2014 el Gobierno central afectó levemente su nivel de gasto mientras que las importaciones cayeron más del 40%. Así fue como el costo se transfirió a las familias.
Fuente: Banco Central del Ecuador. *En el 2009 Ecuador redujo su deuda externa sin pagar declarándola ilegítima. El valor ha sido ajustado para considerar solo los pagos realizados durante ese año.
La salvaguardia tendrá sustituto
El nuevo gobierno seguirá con la Revolución y eso implica que el modelo no cambiará. El gasto público no será ajustado como debe y Ecuador no se abrirá al mundo. Pese a ello las salvaguardias serán eliminadas a los seis días de la posesión del nuevo Presidente y las importaciones responderán el resto del año con un efecto “rebote” tras la represión y el descontrol del gasto.
Pero en la otra orilla la historia seguirá igual. Al no ingresar divisas petroleras, de exportaciones o flujos de inversiones que equilibren naturalmente la salida de dólares, las nuevas autoridades tomarán medidas correctivas pronto. Si no van por el camino del ajuste, es probable que opten por una medida permanente de control a las importaciones (timbre cambiario, cupos, normas técnicas, aumento del arancel, etc.). La salvaguardia tendría sustituto.
La otra vía sería adaptar el nivel de gasto a los ingresos, liberar la economía y recuperar la confianza institucional. Este ajuste afectaría naturalmente la demanda, el consumo caería y con ello las importaciones. La economía se desaceleraría momentáneamente pero la recuperación sería más rápida. Paulatinamente las exportaciones crecerían, las inversiones vendrían y el sistema financiero se integraría al mundo. Y lo mejor, se saldría de la trampa de la dependencia del gasto público insostenible que mantiene dopada la economía con deuda profundizando el daño. Pero eso requeriría un cambio y dejar atrás la Revolución. Eso no pasará, al menos por los próximos cuatro años.
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[1] Resolución Comex 051-2014.
[2] Las salvaguardias consisten en aumentar temporalmente con una tasa adicional el arancel ad valorem de un producto de importación.
[3] Resolución Comex 050-2014.
[4] Resolución Comex 011-2015.
[5] Incluye Ad valorem, IVA, ICE, Fodinfa, Salvaguardias y otros valores menores.
[6] Presentación “Presupuesto General del Estado 2016”, página 7. Enlace Ciudadano #448.
[7] Tras el terremoto del 16A el Comex resolvió aplazar la eliminación de las salvaguardias, previstas para junio de 2016, un año más hasta junio de 2017.
[8] Al respecto puede revisar una publicación anterior donde analizo el perfil de la deuda externa. “La economía necesita ser sanada, no dopada”.